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热点解读:化解地方债务风险

作者:网站管理员 2015-5-29

资料1:

2013年初,一些地方在公布2012年预算执行情况和2013年预算报告时,屡次提及地方债务问题。浙江省在其财政报告中指出,地方政府性债务进入还贷高峰期,一些市县财政资金调度的压力较大。吉林省提出,财政部代理发行地方政府债券和其他一些政府性债务陆续进入偿还高峰期,各级政府偿债压力较大。湖南省的2013年预算草案更是直言偿债压力大。

实际上,地方债务偿还压力在全国范围内普遍存在。2013年6月,审计署公布的《2013年第24号公告:36个地方政府本级政府性债务审计结果》显示,截至2012年底,36个地方政府本级政府性债务余额38475.81亿元,比2010年增加4409.81亿元,增长12.94%。

◆引出话题:地方政府性债务数额较大,各地方政府普遍存在偿还压力。

资料2:

“当前地方政府性债务基本可控。”采访中,财政部财科所副所长刘尚希认为,主要的问题不是债务增长,而是债务不透明,到底有多少说不清;债务使用绩效不高,甚至有地方债务资金闲置两年没用;债务管理缺少科学的债务确认标准,使政府性债务风险难以评估。

◆政府部门观点:地方政府性债务基本可控。

◆存在的问题:债务不透明,债务使用绩效不高,债务管理缺少科学的债务确认标准。

特别值得关注的是,市县乡基层领导没有良好的“债务意识”、“风险意识”,而且存在“债务递延”的“推诿心态”,这是地方债务逐年增加的“思想”和“制度”根源。不少专家学者认为,对地方政府一把手的考核亟待制定相应的“债务指标”。

◆地方债务增加的“思想”和“制度”根源:基层领导没有良好的“债务意识”和“风险意识”,而且存在“债务递延”的“推诿心态”。

◆解决对策:制定“债务指标”,用以考核地方政府一把手。

资料3:

基层政府税收结构单一、薄弱,抗风险能力偏弱,是地方政府性债务逐年增加的主因。山西吕梁市方山县2012年财政总收入8.4亿元,其中6亿元收入来自一两家煤企,属于“一煤独大”式财政,当地2012年的取暖工程中还有2000多万元债务无法落实;2011年的三项整治工程债务还有数千万元。山东省莱芜市钢城区辛庄镇自身的稳定税源只有3个小企业,财力很弱。镇长朱效波说:“即便是有高铁、高速路的前两年,每年镇上资金缺口都近2000万元,如今还拖欠了五六千万元历史债务。”

◆债务增加的主因:基层政府税收结构单一、薄弱,抗风险能力偏弱。

与此同时,将城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”,也是造成地方债务“越滚越大”的根源。我国各省区未来5年城镇化率指标都很高,安徽达到55%,河南52%,西藏35%,广西53%,湖北58%,云南48%。但发展速度快的背后,仍然是简单的大规模投资。如陕西今年的固定资产投资是1.6万亿元,山西今年的固定资产投资是1.1万亿元,广西的目标则是2017年投资达到3万亿元。江苏海安财政局局长张忠宏说:“城镇化进程的加快,必然带来巨大的基础建设配套投入,对地方财政的压力越来越大,真正能用现有财力去进行城镇化建设的县乡很少。”

◆债务增加的根源:将城镇化简单理解为“加强基础设施建设”、“投入资金改造城乡环境”。

资料4:

国有企业税收上缴中央、资源税上缴省市……由于主要税种都集中上缴给了中央财政、省级财政和市级财政,只有土地增值税、耕地占用税等税种能够一次性给予地方大量财税收入。因此,地方市县政府化解地方债务的办法就离不开“融资举债”和“土地财政”,这就造成了盲目投资、脱离实际和过度举债。

我国城市投融资平台主要集中在省级和市级。不少地方政府热衷于利用自身在地方银行中“一股独大”的优势,“借道”地方银行谋求“发债”。今年以来,工商银行江苏分行与多个地方政府签订了金额超过200亿元的城镇化贷款意向协议。广西南宁、柳州、桂林等地在前几年通过地方投融资平台形成了大量地方债务,如今进入还款高峰期。仅柳州市全年要偿还的地方债务就超过100亿元,而当年财政收入不过200亿元。

新疆轮台县财政局局长保剑强说,2010年成立地方融资平台,2000万元注册资金,每笔担保200万元。现在担保了7000多万元,其中很大一部分是靠土地进行质押。山东淄博市高青县财政局局长孟军告诉记者,近年来,高青县历史负债已经达到了10亿元左右,县里通过市级城市资产运营公司来拍卖土地,拍卖价格最高的达120万元/亩。为拿到土地指标,县里不遗余力地推行合村并居、旧村改造、集中社区,为土地指标开路。

然而,缺少土地指标的地方财政危机日益暴露。江苏省海安县的土地利用规划到2020年可用土地指标为20000亩,但到2012年土地指标仅剩2000亩,土地指标的缩减,必将成为东部沿海及发达地区财政收入持续增长的瓶颈。由此可见,依靠“融资举债”和“土地财政”化解地方债务以后将难以为继。

◆存在的问题:由于缺少财税收入来源,地方政府化解债务的办法只有“融资举债”和“土地财政”,然而随着债务的日益庞大和土地指标的缩减,这两个办法将难以为继。

资料5:

不少专家学者认为,地方领导只有近忧而无远虑,只管眼前事、本届事。一些领导坦言:“上任借了钱搞工程、搞项目,有口碑也有政绩;本届政府绝不能勒紧裤腰带还债。”一些地方甚至流传着“干满一届是熊蛋,两年有效是水平,三年挪窝有能耐。”这种政绩观迫使地方领导想方设法举债度日,收支平衡、地方发展风险等不进入考核视野,自然不会形成防范债务风险的长效机制。

◆存在的问题:地方领导受不良政绩观影响,盲目扩大政府债务,忽视收支平衡和地方发展风险,以致没有建立起防范债务风险的长效机制。

一些地方干部及专家认为,要化解地方债务问题,必须在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核,形成地方政府可控的举债、还债机制。

首先,要使地方债务摆上台面,将县乡财政透明公开常态化。浙江大学区域经济发展博士杨天保认为,县乡财政收入支出要取信于民,就应该向老百姓公布一本看得懂的财政账目,使老百姓知道政府借债是否干了实事,逐步形成老百姓与地方官员对“是否借债、借债规模、偿债形式”等问题的关注度。

其次,构建资本性预算体系,尽快出台针对县乡基层政府的债务考核制度。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云认为,以中央财政的能力化解目前地方政府负债难题不大,但必须高度警惕债务增量的出现。这就需要尽快在省市县一级构建资本性预算体系,同时出台对基层政府的债务考核制度,从“制度建设”和“官员政绩”两个角度来形成防范地方债务问题的良好机制。

最后,积极探索城镇化投入新来源,逐步化解系统性风险。专家认为,城镇化建设带来庞大资金需求,需不断引入和完善市场化的融资模式,综合运用长期债券、信托、股票等市场化融资方式解决城镇化建设资金难题,土地的增值收益也可用于逐步偿还地方债务。

◆解决对策:在现任领导班子成员就任之初、离任之时进行地方债务审计、债务公示和债务考核,形成地方政府可控的举债、还债机制。这主要包括三个方面:(1)将县乡财政透明公开常态化;(2)构建资本性预算体系,出台债务考核制度;(3)探索城镇化投入新来源,化解系统性风险。

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